实施城市更新行动抓住让城市“去病前行”的历史契机

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实施城市更新行动抓住让城市“去病前行”的历史契机

原创 2021-07-30

文章摘要：中国城市正走在一个历史性的转折路口。面对这样一个历史路口，“实施城市更新行动”可谓大势所趋、民心所向，将成为中国城市能否“焕然一新、保持活力、去病前行、行稳致远”的关键之举。

随着我国城镇化进程逐渐呈现稳定固化的状态，留给人们进行调整优化的余地日益狭小。传统城镇化外延扩张式的发展道路已无法适用于以人为核心的新型城镇化的目标，城市空间新旧矛盾的交织，人民群众对美好生活的向往愈发强烈，都在向我们发出一个信号：中国城市正走在一个历史性的转折路口。面对这样一个历史路口，“实施城市更新行动”可谓大势所趋、民心所向，将成为中国城市能否“焕然一新、保持活力、去病前行、行稳致远”的关键之举。

问症：不容忽视的多元“城市病”

改革开放40余年，城镇化率从1978年的17.9%到2020年超过60%，超过6亿人进入城市。然而正所谓“快而难控，失控则乱也”，城市的快速繁荣使人们忽略了潜在的隐患，各种各样的“城市病”开始出现。经总结梳理，大致有8类“城市病”：

成长周期病。在城市生命周期中，逆城市化将带来城市人口迁离、城市“空心化”的问题。从要素结构来看，城市的3种“老化”问题也阻碍了城市进一步发展：一是城市基础设施和建筑“老化”；二是城市人口结构“老龄化”；三是城市产业低迷、经济结构“老化”。

长年慢性病。城市长期处于一种亚健康状态，有一定能力但又缺乏核心竞争力和发展动力，造成长期性、持续性的发展缓慢，伴随有各种其他病症，如产业结构不合理、经济活力不足、人口流失、公共服务设施落后、发展要素缺乏、管理陈旧落后、权责不明晰、组织体系乏力等。

从众流行病。城市发展理念和规划照搬照抄，城市设计与建设中出现“贪大、媚洋、求怪”的乱象，“千城一面”同质化，公共设施建设出现“投入巨大，回报低效”的怪现象。

区域伴生病。由于区域分工协调与补偿机制不健全，要素资源分配的行政层级化严重。大中小城市分化严重，城乡二元差距较大，卫星城边缘化。

短板专科病。动力要素短板，城市劳动力、信息、资本、土地、技术等发展要素的匮乏和流通阻塞，造成发展动力不足、产业经济疲软等问题；硬件设施短板，各类市政工程与公共服务基础设施建设数量与水平不足，导致城市可达性、可承载能力不足，成为风险隐患；社区配套短板，公共服务设施配建相对单一，无法满足居住人口的需求等。同时，风险评估体系和抵御能力不足，对风险的感知、反应和自愈能力不足也阻碍了城市发展的可持续性。

机能综合病。城市“摊大饼”式粗放型“无成本意识”地开发新城新区和开发园区，导致土地资源浪费、耕地非农化非粮化严重、资源利用效率低、交通拥堵、垃圾围城、水气土生态环境遭到破坏、生物多样性锐减等。

营养代谢病。城市两极分化现象需要高度关注。一面是超大城市营养过剩，代谢缓慢，人口、用地、经济规模不合理、不协调，造成城市结构过于复杂、城市臃肿、职住分离、管理成本高等问题；另一面则是资源枯竭型城市和收缩型城市的营养不良、代谢缓慢，如资本、资源、人才、技术等发展要素匮乏，人口红利逐渐丧失，人口老龄化，体现为产业结构不合理、人口流失严重、城市空心化甚至“减量”发展，动力不足、发展缓慢。

急性危重病。突发公共事件造成经济损失、人员伤亡、社会不稳定等严重后果甚至二次伤害。此外，粮食、能源、金融等关键非传统安全领域风险预控能力不足，制度机制建设不完善，也会造成根本性的城市发展隐患，使城市产业、资源等关键要素受限，进而威胁到城市中人的切身利益。

上述症状，并未将城市发展遇到的问题全部涵盖，而是传递了一个信号：如果想治理好一座城市，需要从“问题筐”中找到“问题链”，从“问题链”中找到“问题源”，从“问题源”中找到“问题解”。

施药：由表及里的系统更新

东南大学建筑学院教授阳建强总结了城市更新的阶段性特征：一是改革开放前“百废待兴”，城市更新主要以“重点建设，稳步推进”和“充分利用，稳步推进”为方针，主要任务集中于完善城市基础设施建设，保证基本生活条件；二是改革开放至1990年，城镇化进程加速，以旧城改造和“有机更新”理念为主流；三是1990年城市土地有偿使用制度全面实施至2011年，延续旧城改造的主题，引入市场机制和新的更新模式；四是2012年城镇化率突破50%后，城镇化速度放缓，城市发展由“量”转向“质”，更加注重内涵，城市更新更精细化，并且人们对生态环境的追求使得城市更新也更加重视环境的修复。

我们必须充分认识到，今日之城市更新已绝非昔日局部式、项目式的城市更新，而是这个时代城市发展的一个关键属性特征，背后是一系列深层次的发展与治理理念、动力、制度、管理与之相适应，与之相配套。城市更新面临的不是单纯的资金问题、技术问题，而是系统性的治理问题，是创新模式驱动问题，开展城市更新行动，绝不应是任务式、应急式的短期治疗，而是根据“城市病”的病种划分，追根溯源，从全局和长远利益出发，围绕“新制度设计、新空间升级、新产业植入、新人群培育”，从“诊后治疗”到“上门问诊”，从“查漏补缺”到“预防为主”，开出由表及里的系统药方，全方位支撑以人为本的新型城镇化建设，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理。

问诊更科学精准。以“城市体检”为路径，通过系统全面的指标体系和广泛全面的问卷调查找准“城市病”的根源，并搭建实时动态的体检信息平台和评估体系。

药方更系统集成。贯彻以人民为中心、可持续发展的思想和新发展理念，城市更新的价值由以往的经济价值转向社会、生态、管理等更广泛的领域，能够更全面地评价更新建设效果和满足人们美好生活的多元需求。

疗程更包容友好。城市更新的过程更加包容，模式更加多样，成果更加友好，由政府或市场单一主导转向多主体联动，更多地引入社会资本。

技术更智慧精细。将智慧技术融入问题感知、修复和跟踪检验的全过程，建设智慧平台进行信息整合和共享、资源调动和分配，并采用大数据进行验证，让更新成果更可靠、治理更精细。

疗效更全面彻底。既不是被动等待“城市病”出现，也不是以病症好转和短暂的治愈为工作终点，而是以根治“城市病”为行动目的，透过“城市体检单”探寻问题本源，最终修正结构问题、质量问题和发展方式问题。

跟踪更动态持续。城市更新是城市发展的过程，项目完成并非终点，持续性跟踪监测和阶段性反馈提升将会继续进行，其内涵也将随城镇化的推进和社会主要矛盾的变化而不断修正完善，为城市发展蓄力续航。

前行：打造面向未来的城市文明

城市是一个生命体，它有着和人类相似的生命特征。它有智慧，每个城市会随着时代的变化进行如新陈代谢般的交替演变；它有温度，每个城市都承载着一定的历史记忆与家族情怀；它有灵魂，每个城市都是内外环境相互塑造的综合产物。在一个城市系统中，各个区域构成它的器官，各条道路构成它的经脉，各式设计构成它的风貌……它们各司其职，协同耦合，共同促进城市的健康发展。

城市更新工作应注重采取多元化的改造模式，关注一系列新的趋势变化，将其融入城市更新进程。

“圣人不朽，时变是守。”当前，我国众多城市相继提出建设未来之城的目标，如雄安新区打造数字孪生、智能共享的未来之城，杭州智慧赋能未来之城建设，成都以公园城市为抓手建设未来之城，上海提出“迈向最现代的未来之城”的新城建设目标愿景……未来，成为一个非常热的词汇。然而，如何将未来与城市更新充分结合，是时代交给我们的一张问卷。

存量的优化是中国城镇化行稳致远的“压舱石”，城市更新的理念、目标、方式、手法，技术需要不断地升级，从拆迁逐利，到功能置换，到关系营造，到治理共赢。

实施城市更新行动，推动中国的城市群体进一步完善结构与功能，既能让城市充满活力，焕发新生，再造繁荣，也可以从文明的高度让更多的城市成为承载与传递新中华文明的“使者”，向世界展示我国城市建设的智慧。

来源单位为中央财经大学政府管理学院城市管理系

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